应急需求、技术赋能与政务服务创新——对“健康码”数据流转的考察

编者按

在疫情防控常态化的现实情况下，“健康码”对于我们每个人来说都不陌生，“健康码”在疫情防控中的成功使用是我国应急管理的一个重大成果，但“健康码”背后蕴含着什么样的运行机理，是什么推动了“健康码”的产生，它对应急管理具有着什么样的意义，对我国今后的数字社会治理又能带来哪些推动力，这些问题都是值得我们深入去思考的。本文以“健康码”为案例，从疫情防控的应急需求出发，梳理了“健康码”在数据流转中的内在机理及关键性做法，明确了应急需求、技术赋能与政务服务创新之间的相互联系，推动着我国数字化社会治理进程。

作/者/简/介

文宏：华南理工大学公共管理学院教授、博士生导师，华南理工大学社会治理研究中心主任。研究方向：地方政府治理、风险治理、数字治理等。

林彬：华南理工大学公共管理学院博士研究生。研究方向：风险治理与数据治理。

摘要

“健康码”在新冠疫情防控中取得了显著成效，是我国数字化社会治理的一次成功实践。这使得从数据流转的角度， 揭示从满足应急需求到政务服务创新的过程成为可能。从疫情防控的应急需求出发，梳理了“健康码”在数据流转中的内在机理及关键性做法后发现：应急信息需求激发了技术工具的出现，技术工具从数据流转的角度，赋能了线上信息采集、核验、共享运用的全过程，并带动线下业务的协同以及与线上业务的融合；技术工具借助数据流转驱动了线上线下业务的融合，对实现在线办理、简化业务流程、加速共享运用具有推动作用，激活了信息统筹的服务模式。以实例说明了盘活信息资源的关键，是要让技术工具紧贴问题场景，打通技术工具背后的一系列技术模型和制度安排， 从而推动信息统筹的政务服务模式创新。

关键词

数据治理；政务服务；疫情防控；健康码

一

问题的提出

如何把信息资源盘活，已成为政府数据治理中的一项重要议题。数据治理（data governance）是指对数据本身的管理和运用数据创造价值的管理活动。近期在全国普及的“健康码”应用，有效地解决了精准防控和人员安全流动中的信息管理问题，成为新兴信息技术嵌入公共风险治理的创新实践。其创新之处在于打通了公众、基层组织与上级政府之间的数据流通，构建起信息大数据库，并结合数据分析为政府决策和行动提供支撑。由此，本文将揭示“健康码”从回应应急信息需求到激发技术工具赋能，再到激活信息统筹的政务服务创新背后的逻辑。

随着我国大数据战略、数字政府战略的推进，数据治理议题已经在应急信息管理、公共风险治理、政务数据资源管理等领域被广泛热议，并呈现出丰富的研究视角和解释。已有研究聚焦在政府对社会公共事务， 或涉及公共利益的数据资源和数据使用行为的治理。部分研究较多关注于对数据治理的概念辨析、价值理念的界定、与公共管理范式的承接关系、组织变革的有效性等问题，多是应然层面的理论基础和价值内涵的梳理。而在实然层面，学者们探讨了政府数据开放、共享等具体议题的实践经验和落实途径。具体而言，有学者聚焦于数据开放，认为数据开放是推动数据利用的重要方式，分析了我国数据共享的现状和问题。有学者认为政府数字化转型最核心的是业务协同和数据共享，即通过数据的汇聚、整合、共享开放，来实现业务流程的整合，从而在整体政府的模式上提高决策管理和服务水平。但现阶段的数据治理效果远未达到预期，原因主要在于“思维-管理-法治”上存在缺陷，以及政府的权威和市场的拉动力不足等。从政府职责体系建设的角度而言，数据治理关键是要解决数据所有权、管理权和使用权的“三权”协同，要让大数据管理机构通过职责体系来平衡“三权”。

对于实践案例“健康码”的研究，学者对其在数据治理方面取得的成效给予了高度肯定。在对数据本身的管理方面，“健康码”能够在疫情信息采集、信息识别、信息研判等方面发挥作用，改变了过去仅仅依靠人力的数据管理模式，一定程度上缓解了反复登记、信息碎片化、信息流转慢等问题。在运用数据创造价值方面，“健康码”实现了个人信息的数据化，也使这些数据得以跨领域、跨层级、跨部门流动。在完成信息资源管理的同时，它还可以挖掘数据价值、拓展应用场景。也有学者从智慧管理的角度，探讨了疫情防控是如何实现智慧治理的问题，发现治理理念中政府与企业、基层组织的协同治理，支撑条件中的企业支持和良好政商关系，以及组织能力中的枢纽型机构等因素起到推动作用。

总体而言，现有关于数据治理的研究可以概括为两个方面：一方面是为了实现对数据的有效管理，现阶段聚焦于单一环节的数据开放或者数据标准化研究，这方面的成果颇多。但关注于数据治理的单一环节，可能顾此失彼，难以回应数据如何有序流转的问题。另一方面，数据治理的目的是利用数据来提高管理效率与服务质量，但现有研究多是理念上或者政策层面的探讨，提出诸如“数字政府”“智慧管理”等概念，相对较少采用微观案例揭示从满足数据需求到实现数据流转的过程。由此观之，“健康码”在政务信息管理和数字化防疫中的突出贡献，正是整合了数据本身的使用过程，以及借助数据流通带来政务流程的再造。这使得从“健康码”这一微观层面，考察数据治理的流转环节以及由此带来的政务服务线上线下融合，带来了一定的研究空间。

数据治理的关键在于把信息资源盘活，或者说实现信息的采集、核验、共享运用的全过程使用，以期实现管理效率和服务质量的提升。“健康码”应用汇聚形成了具有数据价值的“信息流”，为政府管理和服务的线上线下融合积累了一定的经验。因此，本文将从“健康码”参与疫情防控的过程为切入口，对“战疫”背后深层的数据流转问题作出一定探索。

二

应急需求：疫情防控中的信息缺口

传染病事件的突然爆发，使地方政府面临着较大的应急管理压力，也对政府应急治理能力和水平提出了较高要求。如何满足疫情防控中的信息需求，如何快速恢复正常生产生活秩序，塑造了地方政府面对的问题场景。

（一）应急管理的信息需求

突发事件风险的不确定性与人群流动的高需求性， 对地方政府做好应急信息的处理与运用提出更高要求。突发公共卫生事件是指突然发生并严重影响社会公众健康的事件，通常具有危害性、不确定性、难以控制等特征，这对政府应急信息管理提出诸多特定需求和要求。如2020年初席卷全球的新冠肺炎疫情，已被许多国家认定为传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件。该传染病以飞沫传播渠道为主，具有隐蔽性、传播性、致病性的特点，因此需要对人员流动实施管控。然而在疫情初期，疫情就已处于难以控制的状态，地方政府难以快速了解公众的身份信息、健康状况、出行轨迹等。由此，地方政府在危机情境下面对的紧迫问题，是如何运用信息优势控制风险更迭。传统做法则是由个人填写纸质表格，再由基层防疫人员汇总做疫情上报，上级政府积累一定数据后对疫情发展情况做出研判（参见表1）。但是对于传染性极高的流行病而言，疫情发展迅速，同时却又存在繁琐填报与交叉感染的问题。因此，在疫情防控前中期，因突发公共卫生事件的传染性和致病性特点，以及人员流动带来防控的不确定，要求地方政府做好公众的健康信息收集和分析工作。

（二）信息管理的传统措施与不足

⒈纸质证明申报中的多次审批和分类困难

疫情防控初期需要采集公众信息，公众需要通过办理纸质通行证的方式，提交相关信息获得“通行凭证”。这需要公众按照当地疫情防控政策要求，按流程进行审批。而证件办理的效率时常被媒体批评，具体表现在：一是公众需要往返多个部门进行登记审核，过程较为繁琐。疫情防控初期正值我国春节，各社区、村庄推出了“一个家庭两天可出门采购一次”的出入证明，采用发放通行证的方式满足人员流动需求。二是疫情得到控制后，更加复杂的出行场景带来了业务量增大、证明互认等问题。在无新增病例的低风险地区，部分企业开始复工复产，公众既要去单位开出复工证明，还要返回社区办理通行证明。三是无法针对个体需求、地区的防疫要求分类办理。各地要求有出行需要的人员统一办理证明，却难以筛选出正常人群与异常人群，在一定程度上造成业务量激增。此外，线下扎堆填报、纸质材料的接触，都极易带来病毒的传染风险。由此，各地区在疫情爆发后，率先采取纸质证明申报的方式满足采集公众信息的需要，却存在“反复加盖公章”、适用场景少和难以分类管理的问题。

⒉人工表格录入中的反复登记和低效核实

阻断疫情传播需要加大个人健康信息的核验力度，各基层组织普遍采取纸质登记、人工录入的管控措施，开展信息摸排和社区管控等工作。在疫情防控初期，全国各地的社区、单位均进行封闭管理，采取人工操作核验相关凭证的方式来“监控”人员流动。此时政府疫情防控的两个核心工作，分别是现场的监测核验，以及对个人流动信息的采集和汇总。但却逐渐暴露出以下几方面问题：一是纸质登记十分繁琐。各地社区、村庄基本是采用纸质的“通行证”通行，要求各疫情防控片区设立卡口开展登记和核验，其中时常会重复填写信息，增加了基层工作人员的任务负担。二是纸质填写信息较为零散。基层社区、公共场所依靠登记获取和报送的信息通常是原始且繁杂的，难以及时汇总和实时更新。三是依靠人工较难甄选出反复采集和数据错误等问题。由此，基层依靠传统“人海战术”的防控做法，收集的信息大多是零散且静态的，不仅酿成了“表格防疫”、“表海人海”等新问题，更难以有效地发挥数据价值。

⒊政府部门之间审批中的数据滞后和协调困难

政府部门之间、地区之间的协同防疫和信息共享，需要在公众填报和基层核验汇总后，由行政体系内部的各级部门对相关信息进行上报和审批。我国行政体系具有压力型体制和“条块结构”的特征，主要依靠“条条部门”来层层上报相关数据，“块块部门”来审批决策。前文提到的多头重复向基层派任务、要表格的“表格抗疫”现象，是其常见表现之一。具体还表现在以下几方面：一是数据标准不一妨碍了分析汇总。人工纸质登记并没有明确的数据标准，各部门要求也有侧重，导致在数据采集及应用中，层层上报的数据往往并不统一，妨碍了上级部门的进一步汇总和分析。二是难以形成数据的闭环运转。由于数据分散在各职能部门， 部门间壁垒始终存在，较难形成防控合力。三是难以满足区域性的防控需求。随着复工复产复学的开展，人员流动范围、需求明显增大，简单人工操作已难以满足大范围人员流动的需求。四是静态数据难以分析趋势、辅助决策。人工收集上报的数据相对滞后，仅能反映此刻申报者的静态状况，更无法描绘其动态变化趋势，难以充分发挥数据价值。由此，政府内部“层层上报、块块审批”成为属地管理的常态，但面对迅速多变的突发事件，存在数据质量差、上级政府决策滞后和偏差问题。

（三）低效的传统措施亟需借助技术赋能

疫情防控措施能否奏效，一定程度上取决于地方政府对疫情信息有效收集和使用的程度。从前文对传统防控措施的梳理可知，初期的人员管理多采取办理证明、登记排查的方式，完全依靠基层组织的防疫人员。但就各地实施情况而言，人工、线下的信息处理方式在解决信息管理和辅助决策等方面存在明显低效问题。例如， 倘若登记人不如实填写个人信息，人工检查是难以确定信息的真伪。再如，人工纸质登记的方式缺乏明确的制度、机制约束，基层核查人员的自利行为有可能造成上级政府决策的偏差。从总体上看，传统防疫措施存在如下问题：信息采集不准确、无标准；信息纸质存储不便、难转化使用；无法形成完整疫情防控信息链条供决策分析使用；难以快速动态适应复杂业务场景等诸多低效率问题。人工信息处理中暴露出的问题，让数字化、信息化的疫情防控成为各界呼吁的共识。数字化防控措施能针对疫情传播的全过程，包括在信息采集中实现对疫情扩散的动态把握，在信息上报中节约上报过程的人力成本，在信息公开中实现对疫情蔓延的实时监测分析。因此，疫情信息处理的碎片化、低效率等问题，激发了地方政府对数字化政务服务平台、数字化智能应用的迫切需求。

三

技术赋能：“健康码”的信息流转实践

根据《突发公共卫生事件应急条例》的规定，地方政府采取的卫生控制措施，应站在风险预防的角度，尽可能全面掌握风险信息，才能作出有效决策、做好预防控制工作。“健康码”正是出于风险预防的信息需求而产生，发挥着“技术赋能”的作用。“技术赋能”包括 但不仅限于技术方案，它蕴含着借助技术方案赋能、助力管理效率优化的制度性含义，还蕴含着地方政府主动创新的作为，真正在满足应急需求和实现政务服务创新的动态过程中起到了驱动作用。

选取该案例的原因有：第一，案例具备技术方案上的创新。它是信息采集、识别、共享和运用等数据流转领域中的重要实践。第二，案例具有制度安排上的价值。它的实践基础虽然是技术应用，但不仅实现了线下疫情防控事务与线上政务服务的融合，实现了技术方案和制度安排的结合，更在政府回应应急需求的改革和创新当中具有重要价值。这对于数据治理在应急信息管理、政务数据管理中的作用具有启示意义。由此，本文以“健康码”为例，描述信息流转中的关键性做法及其成效。

（一）信息流转的技术模型

从技术方案的角度来看，“健康码”的基本原理主要分为个人申报、平台审核、扫码核验和动态评估四个阶段，紧紧围绕着信息的流转环节，并对信息流转起到了推动作用（参见图1）。“健康码”即负载个人疫情风险等级信息的二维码，它是以个人自行申报健康信息为基础，结合大数据分析判定，为人员流动和复工复产提供动态管理的技术应用。按照信息使用的输入、处理、输出、反馈等环节，“健康码”运行原理包括：①个人申报。申请人自主填写个人信息，包括身份证、位置信息、健康状况、接触史、旅居史等信息。②平台审核。申请人提交后，系统将提交信息与后台大数据分析比对，会授予申请者有颜色的二维码。其中，技术公司提供云计算服务器和算法支撑，疫情风险等级的标准则由政府设定。③扫码核验。疫情风险等级会以红、黄、绿颜色的二维码呈现，红码和黄码持有者分别要实施十四天和七天的集中或居家隔离，绿码即可正常通行。④动态评估。疫情风险等级在首次判定后，个人完成隔离要求或者有过外出接触史，系统会动态评估、重新授码。可见，“健康码”打通了数据的全环节动态流转，实现了民众少接触、政府监管更精准的目的。

（二）信息流转的内在机理

“健康码”借助信息流转中线上采集、核验和共享运用的优势，提升了公众使用端、采集核验端和管理决策端的线下业务处理效率。“健康码”通过大数据比对评定个人疫情风险等级的方式，更加科学、有效地实现了流动人员的动态管理，为民众出行、政府管控提供了有力数据支撑。在具体使用中的处理流程：第一，线上的信息采集与线下的公众使用端相关联。公众使用端的使用群体包括市民、企业员工等，市民、企业员工配合排查工作，自主填报内容并生成专属的电子健康码，根据风险等级可以对自身健康安全采取自主隔离等措施。第二，线上的信息核验与线下的采集核验端相关联。数据采集端包括社区网格员、一线交警、单位管理者等，各级检查人员接受上级管理部门的通知，对市民健康情况、企业复工人员进行健康检查管理，使用终端设备无接触地扫描公众手机上的健康码，以颜色区别风险等级，在各检查站点排查后决定是否放行，并直接上报检查后的结果。第三，线上的信息共享运用与线下的管理决策端相关联。数据管理端主要指省、市、区、街道、居委会的分级管理人员，借助各基层站点上报的数据，当地疫情指挥部或政府相关部门可以对辖区内的人员健康情况、流动人口基本情况、各检查站点检查情况、企业复工情况进行实时数据监控，随时作出应对措施。由此，信息流转的内在机理是围绕疫情防控数据，实现线上信息流转环节与线下实体业务之间的关联匹配。

（三）信息流转的关键措施

“健康码”在应用和推广中的关键措施，产生了“管住重点人群、方便健康人群、助力科学决策”的防疫效果。“健康码”的制度安排，围绕着政府内部的业务协同展开，主要表现在：一是“健康码”作为人员流动的电子健康证明，方便了公众的正常出行，实现了人群的健康管理；二是较好地解决了组织管理中层层统计、每天报送的“表格防疫”问题，节约了行政成本， 落实了基层的登记排查任务；三是借助数据流转和分析辅助决策，精准识别存在疫情风险的人群和地区，实现区域性的联防联控。

⒈信息采集：通过电子凭证实现人群健康管理

对公众个体而言，“健康码”以大数据分析的方式评定个人疫情风险等级，成为市民通行的重要凭证。“健康码”通过个人自主报备信息，统一数据库进行比对，经大数据比对自动赋码，提示感染风险等级和预警。可以看出，“健康码”作为人员流动的健康凭证， 其作用包括：一是为社区出入人员、返程人员提供社区电子通行证，为社区物业管理人员提供个人信息登记管理服务，节约登记时间；二是能够展示个人健康信息， 通过自主反馈个人健康状态，参与并协助疫情防控工作；三是能够随着疫情防控需要，借助人群接触网络， 快速查找到密切接触者，在限制敏感人群的同时保证健康人群有序出行。正常情况下，它能够从个人自主参与和群体接触关联两方面，加快社会生产生活恢复正常秩序。但“健康码”作为一种新生事物，各地的相关规则、功能等均有所不同，许多方面还处在不断完善和丰富之中。由此，“健康码”核心功能是作为人员流动的电子健康凭证，重点从个人自主参与和群体接触关联两方面，保障个人和群体的卫生健康安全。

⒉信息核验：借助终端应用落实基层登记排查

对于基层组织而言，“健康码”的应用改善了政府在信息采集、信息识别方面的能力不足问题，有效地落实了基层的登记排查工作。借助“健康码”的方式，基层核验人员可以取代手动的信息登记，通过扫码了解辖区途经或常驻人员的健康状况，避免过多线下接触。具体而言，基层防控人员借助技术工具做到了以下几方面的优化：一是以手机填报代替了手动填写纸质记录单， 居民获取和使用健康状况的电子化路条，避免了登记点的交叉感染；二是采取网络收集疫情数据，极大地提高了疫情信息申报和汇总效率，简化了疫情管理工作；三是能够实现数据实时更新，如出现新发疫情感染情况，疫情信息可以直接反馈至各部门，相关部门可以第一时间采取应对措施。可见，“健康码”不仅改善了基层的纸质表格填报录入和层层汇总上报的低效问题，还通过出入轨迹分析、社区出入统计等功能，实现了对基层社区的人员流动管理。由此，“健康码”成为线下疫情防控的有效补充，更加便捷、快速地获取公众个人健康信息，同时也满足了公众多场景出行和防疫登记排查的需要。

⒊共享运用：依托大数据库夯实区域联防联控

对政府管理部门而言，“健康码”通过把数据流转至专门性的部门，构建公共数据库，有助于精准识别存在疫情风险的人群和地区，形成区域间的协同合力。总体上看，“健康码”一方面能有助于复工复产，另一方面能起到流行病学溯源作用。在复工复产方面，大多数地区需要接收外来务工人员，而跨省市流动带来较为复杂的出行轨迹和较大的感染风险。地方政府则可以依托相关系统的数据处理，对社区疫情进行实时监控，使属地防疫指挥部门实时了解辖区内各社区的人口动态、疫情动态和趋势动态。在疫情溯源方面，相关部门可以对上报的疑似病例、疑似接触人员、确诊人员的轨迹进行实时跟踪，确保对重点人员、密切接触人员和易感人员的筛选和布控。正如杭州市余杭区政法委有关部门人员所说：“通过大数据的方法能够降低卡口接触性的感染风险，同时让防疫工作可以追溯。”政府和用工单位对人员流动的数据化“监控”，让疫情形势的判断更加精准，有助于区域间防控方案和复工复产政策的制定。由此，“健康码”能够将区域疫情防控落实在信息汇集、协同监管上，构建了数字化、区域性的疫情防控模式（参见图2）。

四

政务服务创新：信息统筹的应用模式

技术工具以数据流转驱动了线上线下业务的融合， 推动实现信息统筹的政务服务模式。诚然，“健康码” 的应用不仅有助于解决疫情防控中的信息缺口问题，也对实现在线办理、简化业务流程、加速数据共享运用的信息统筹模式起到推动作用。

（一）实现在线办理以满足便民需求

“健康码”作为一项便捷、高效的数字化应用，极大地满足了公众在线政务服务的办理需求。这表现在运用采集信息授码、线下扫码核验等功能，推动从纸质盖章的“出入证”到数字化的“个人健康码”的创新性改变。具体而言：第一，采用移动通信平台简化了个人申办手续。公众以往需要往返于多个部门，提供多项证明材料，现在可以全流程在线办理；运用统一平台进行数据核验的方式，真正做到“民众少跑腿、数据多跑路”，提升了业务办理效率。第二，借助非接触性的电子凭证功能促进了非接触式服务的发展。在疫情防控中，电子凭证可以减少人员聚集和密切接触，可以有效阻断病毒的接触式传播途径。再者，对政务服务而言， 逐渐衍生出的“非接触式”政务服务，能够助推零接触式文件签署与数据传输，未来可以运用于更多公共服务“非接触”的远程场景。第三，搭建统一平台承载多元化的一站式服务。借助统一的政务服务平台，更多相关业务和服务可以实现一站式受理。例如“杭州健康码” 实现了与电子健康卡、电子社保卡的打通，可以借助“健康码”身份认证实现一码就医、预约挂号、健康档案等多个健康应用，未来可实现凭健康码看病就医。再如，上海计划将“随申码”定位成为为市民或企业的工作、生活、经营等行为提供数据服务的随身服务码。相似的做法还包括集成医院挂号、交通违章处理、企业申报、领取公积金等功能。由此，“健康码”简化了个人申办手续，提供了“非接触式”业务办理、多元化的一站式服务，丰富了信息统筹的政务服务模式。

（二）简化业务流程以提高监管效率

“健康码”运用扫码登记代替人工登记，优化业务流程的同时有助于实现“大数据监管”。“健康码”作为一项技术应用，不仅更加有效地落实了基层的登记排查任务，减轻了基层的负担，从长远来看，对提高监管效率有具有正向作用。具体来看：一是在信息登记录入方面，能够实现自动化的数据录入。“健康码”作为政 府采集公民信息的新举措，基层防疫人员通过采集信息授码和扫码核验，即可获知身份信息和健康状况，大幅提高了政府核验工作的效率和精准度。二是在信息排查方面，提高了通行监测和政府监管的效率。“健康码”  实现了“亮码自证”和“扫码认证”的双轨并行，基层防疫人员可以根据健康码的颜色实施精准疫情管控。三是在信息核实方面，多方面来源的数据比对也有助于对事件发展态势的精准研判。根据管理部门赋码规则，后台会自动比对申报人的身份信息和“涉疫情重点人员库”的身份信息，比对申报平台的定位数据和运营商的定位数据，实时更新相应颜色的凭证。多方数据比对后个人的健康状况越具体，系统作出的评判便越精准。可见“健康码”在人员流动监管方面之所以行之有效，关键在于利用大数据比对，通过集合卫健、交通运输、公安等各部门数据，丰富个人的信息维度。“健康码”依托新兴信息技术，在信息的处理、校验上展现极强的优势，大幅提升了政府“大数据监管”的效率。

（三）加速共享运用以改善供给模式

依托于基础信息在各治理主体内的全流程运转，地方政府较好地实现了协同式、精准化的服务供给模式创新。技术工具可以为政务管理和服务的研判、部署决策提供详实数据支撑，实现实时、动态、分类的精准化管理，同时也能激活跨地区、跨部门协同式的服务供给模式。一方面，实时上传数据、多方核验构筑起公共数据库，夯实了跨地区、跨部门的一网通办和一网统管。通过居民自主申报、基层组织核验信息、平台分析和研判信息，在一定程度上打破了过去纸质通行证的“信息碎片化”问题，构建起公民信息和疫情防控的动态数据库。基层组织与上级政府之间、地方政府之间通过开展数据共享、数据比对等方式，判定个人风险等级，识别出高危人群，为科学防疫和精准化管理提供支撑。另一方面，各级、多地政府开展信息共享，推动了全国范围内动态认证的落地。在地方政府针对防控要求和复工需求的压力传导下，各地纷纷借助“健康码”来助力企业复工复产。由于复工复产的过程中人员基本是跨省市流动，在新要求下，各地区之间随之开展了全国范围内动态认证，推动了地区之间、部门之间的信息共享；并采取分类监管措施，实现了监管方案的情境化和差异化制定，强化地方政府间的协调合作。由此，“健康码”应用和推广，实现了数据的互通共享，夯实了跨地区、跨部门的一网通办和一网统管，以及全国范围内动态认证，实现了协同式、精准化的服务供给模式创新。

五

结论与展望

突发事件风险的不确定性与人群流动的高需求性，激发了做好应急信息管理的防控要求。在此危机情境下，地方政府面临的紧迫问题是如何运用数据信息优势，控制风险的持续增加。依靠人工、线下处理信息的方式对新冠疫情信息进行处理，存在较为明显的碎片化、低效率等问题。这在一定程度上激发了地方政府对数字化政务服务平台、数字化智能应用的迫切需求。“健康码”应用在此背景下应运而生，并在数据治理领域，尤其是在信息采集、识别、共享和运用等数据流转中发挥了创新性作用，实现了线下疫情防控与线上政务服务的融合。这对数据治理在应急信息管理、政务数据管理中的作用具有启示意义。本文以“健康码”为例，详细描述了其在信息流转中的关键性做法及其成效。研究发现：

第一，“健康码”的使用主要分为个人申报、平台审核、扫码核验和动态评估四个阶段，紧紧围绕着信息的流转环节，并对信息流转起到了推动作用。

第二，“健康码”能够借助信息流转中线上的采集、核验和共享运用的优势，分别促进公众使用端、采集核验端和管理决策端线下业务处理效率的提升，并呈现出以“线上”带动“线下”以及相互融合的趋势。具体表现为“健康码”借助电子凭证实现线下的人群健康管理，并优化了线上的信息采集环节；借助终端应用落实线下的基层登记排查，优化了线上的信息核验环节；依托数据流转夯实线下的区域联防联控，优化了线上的共享运用环节。

第三，“健康码”以信息流转驱动了线上线下业务的融合，对实现在线办理、简化业务流程、加速数据共享运用起到推动作用，由此激活了信息统筹的政务服务模式。

本研究的结论和贡献包括：第一，应急信息需求激发了技术工具的出现，技术工具从数据流转的角度，赋能了信息的采集、核验、共享运用的全过程使用。第二，技术工具以数据流转驱动了线上线下业务的融合， 对实现在线办理以满足便民需求、简化业务流程以提高监管效率、加速共享运用以改善供给模式起了推动作用，激活了信息统筹的政务服务模式。本文贡献在于以实例说明了盘活信息资源的关键，是要让技术工具紧贴问题场景，打通技术工具背后的一系列技术模型和制度安排，从而推动实现信息统筹的政务服务模式创新。为了让议题更加聚焦，本文仅限于讨论数据流转的积极作用。但就研究议题的延展性而言，未来还应当关注“健康码”的潜在风险，如杭州的“渐变色”健康码、苏州的“文明码”、无锡开设的“无健康码通道”等都引发了社会广泛热议，表明学者还需要在其常态化使用、信息泄漏等方面给予持续性研究，从而更好地推动我国政府的数字化转型和智慧社会的建设。

文章来源：《电子政务》2021年第1期

本期编辑：郑欣

审校：荐文版块全体编辑

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